COBRANÇA INDEVIDA DE IPTU - <

Tribunal de Justiça de Pernambuco
Poder Judiciário
4º Juizado Especial da Fazenda Pública da Capita
AV MARECHAL MASCARENHAS DE MORAIS, 1919, IMBIRIBEIRA, RECIFE - PE - CEP: 51150-001 - F:(81) 31831742
DECISÃO
Pretende a parte autora, em sede de antecipação dos efeitos da tutela, a suspensão da exigibilidade do excesso de cobrança de tributo municipal. Em suas razões, sustentou que possui a propriedade do imóvel indicado na queixa e/ou inicial, assim como que a parte ré teria realizado o lançamento do Imposto Predial Territorial Urbano – IPTU, fazendo incidir majoração apontada como ilegal e abusiva, além de superior o índice oficial da inflação (IPCA).
No caso em exame, a parte autora pretende a desconstituição do ato administrativo que alterou os critérios de fixação do valor venal do imóvel e culminou na majoração da quantia recolhida a título de IPTU.
A matéria posta em debate guarda relação com a implementação da Instrução Normativa nº 001/2011, editada pelo Poder Executivo Municipal, cuja eficácia estabeleceu a metodologia para a fixação do valor do metro quadrado de construção imobiliária (Vu), um dos elementos utilizados para a apuração do valor venal dos imóveis, que por sua vez constitui a base de cálculo da exação, nos termos do art. 23 e 24, do Código Tributário Municipal.
Analisando detidamente o teor da referida Instrução Normativa acima citada, pode-se observar que a mesma discriminou diversos pontos que orientam para a fixação do valor do metro quadrado imobiliário de construção (Vu).
Quanto a esse ponto, a Lei Municipal nº 15.653/1991 (Código Tributário Municipal), em seu art. 26, caput, cuidou de estabelecer que a Tabela de Preço de Construção, a qual informa as faixas de valores do metro quadrado de construção, dividindo-as em três padrões (simples, médio e superior), adotando como parâmetros o tipo e a qualidade da construção para fins de enquadramento de determinado imóvel em um desses padrões.
Por outro lado, o art. 26, §2º, também do Código Tributário Municipal, dispôs que para “a aplicação dos valores constantes da Tabela de Preços de Construção - anexo II -, o Poder Executivo levará em consideração o estado de conservação do imóvel, o tempo de construção e outros dados com ele relacionados”.
E, para fins de dar execução ao preceito normativa acima citado, a Instrução Normativa nº 001/2011, apontou os elementos que deveriam ser observados pela autoridade fiscal (Anexo I) para obter o enquadramento na faixa de valor do metro quadrado de construção (Anexo II).
No entanto, em se tratando de matéria tributária, prevalece o princípio da legalidade em sentido estrito. Em outras palavras, o conteúdo regulador dos tributos exige reserva absoluta da lei, isto é, em seu sentido formal, observado o processo legislativo descrito nos arts. 26 a 36, da Lei Orgânica Municipal.
A legislação tributária, pois, deverá ter seu conteúdo expresso de forma clara e precisa para discriminar todos os fatores que influenciem no surgimento da obrigação tributária, quais sejam: o fato gerador, sujeito passivo e a metodologia de cálculo da exação devida, a fim de atender ao critério da suficiência.
Em outras palavras, a lei que aborda obrigações tributárias deverá observar o critério da suficiência, assim entendido como sendo o apontamento de referenciais suficientes que permitam identificar os aspectos indispensáveis para determinar o surgimento e, em especial na lide sob análise, o conteúdo da obrigação tributária, pois este último é que culminará na discriminação do montante a ser recolhido para os cofres do Fisco.
Examinando o presente caso concreto, pode-se observar que num primeiro momento, o art. 26, caput, da Lei Municipal nº 15.653/1991, destacou que o enquadramento dos imóveis num dos três padrões (simples, médio e superior) dependerá do tipo e da qualidade da construção. Num segundo momento, o art. 26, §2º, do mesmo diploma normativo, dispôs que incumbiria ao Poder Executivo observar “o estado de conservação do imóvel, o tempo de construção e outros dados com ele relacionados”, não havendo a legislação municipal elencado neste último item quais os atributos (dados) do imóvel que poderiam ser considerados.
Partindo-se da premissa de que as características imobiliárias permitem o enquadramento e ulterior reenquadramento num dos três padrões definidos na Tabela de Preços de Construção, circunstância que tem o potencial de incorrer em alteração do aspecto quantitativo do tributo, pode-se inferir que as características ostentadas pelo imóvel a serem considerados pelo Poder Executivo, para fins de lançamento, devem estar prescritas de forma clara, pois irá traçar as diretrizes para a atuação da Administração Pública.
Na medida em que o art. 26, §2º, da Lei Municipal nº 15.653/1991, deixou para o Poder Executivo a incumbência de avaliar “outros dados com ele (imóvel) relacionados”, além do estado de conservação e o tempo de construção, constata-se que o preceito normativo supra não expressou suficientes elementos que pudessem elucidar quais os atributos do imóvel poderiam ou não ser levadas em consideração para acarretar em elevação do padrão de determinado imóvel, influenciando diretamente no lançamento e no aspecto quantitativo do tributo, o que permite determinar o “quantum” da obrigação tributária.
Sobre a matéria, é importante ressaltar que o IPTU possui a sua base de cálculo descrita, em abstrato, no art. 24, do Código Tributário Municipal. E para a identificação do montante exato a ser recolhido pelo contribuinte, ocorrerá a apuração da base de cálculo em concreto, também denominada base calculada, que decorrerá da observância de todos os critérios definidos previamente em lei.
Até porque ao Poder Executivo incumbe o lançamento do tributo, assim entendido como ato administrativo plenamente vinculado, na forma do art. 142, parágrafo único, do CTN.

Assim, no ato de constituição do crédito tributário, o Poder Executivo deveria proceder à apuração do valor do metro quadrado imobiliário (Vu), mediante a observância das características do imóvel que estivessem apontadas em lei, sob pena de incorrer em discricionariedade.
A equação matemática que define a metodologia de cálculo do valor venal imobiliário tem como um de seus fatores o valor do metro quadrado (Vu), de modo que todas as vezes em que ocorrer alteração do padrão do imóvel, majorado fica o tributo. A esse respeito, dispõem o art. 97, §§1º e 2º, do CTN, que a modificação da base de cálculo, que é utilizada para quantificar a obrigação tributária, se não se revestir de simples atualização, equipara-se à majoração, pois torna a exação mais onerosa.
Sendo assim, sem que haja limitação legal, o Poder Executivo Municipal não possui a prerrogativa de estabelecer os pontos que poderão alterar o padrão de acabamento dos imóveis, gerando influência no preço do metro quadrado (Vu), posto que aquele que altera um dos fatores, altera o produto. E o aspecto quantitativo da exação deverá estar previamente estabelecido em lei, conferindo-lhe previsibilidade, não podendo ato do Poder Executivo de forma exclusiva estabelecer a metodologia de enquadramento e reenquadramento dentre os três padrões de construção, pois atingirá diretamente o montante a ser recolhido pelo contribuinte, tornado a exação mais onerosa, hipótese que se equipara à majoração do tributo.
Diante desse panorama, o disposto no art. 26, §2º, da Lei Municipal nº 15.653/1991, ao dispor que para a “aplicação dos valores constantes da Tabela de Preços de Construção - anexo II -, o Poder Executivo levará em consideração o estado de conservação do imóvel, o tempo de construção e outros dados com ele relacionados”, acabou por prescrever de forma incompleta a abrangência da expressão “outros dados com ele (imóvel) relacionados”, acarretando em insuficiência de informações que deveriam ser levadas em consideração para apuração do aspecto quantitativo da exação, pois não apontou, ainda que de forma superficial, os elementos ou características que poderiam ser considerados pelo Poder Executivo para fins de elevação do padrão de construção, hipótese que contraria frontalmente o princípio da legalidade prescrito no art. 150, I, da CF/88.
Tal circunstância, pois, poderá atrair o controle difuso de constitucionalidade, o que será objeto de apreciação em momento ulterior.
Sobre o tema é importante elucidar que, em se tratando de matéria tributária, há a necessidade de que haja especificação, ainda que de forma razoável, acerca dos atributos e outras qualidades que podem ser considerados nos imóveis, para fins elevação do padrão de construção. Caso contrário, abre-se espaço para o arbítrio, pois a aplicação dos critérios introduzidos pela Instrução Normativa nº 001/2011 produziu influência direta na equação matemática descrita no art. 24, do Código Tributário Municipal, utilizada para a obtenção do valor venal imobiliário, de modo que a inovação introduzida pelo ato administrativo acima destacado acarretou, na prática, em majoração do IPTU, de forma indireta.
Cumpre ressaltar que, considerando que a variável “Vu” constitui um dos elementos que compõem a base de cálculo do tributo municipal (IPTU), tenho que a sua modificação, por meio da variação do padrão de construção, irá repercutir diretamente no produto da fórmula definida como base de cálculo (art. 24, do Código Tributário Municipal), isto é, a alteração de um dos fatores irá inevitavelmente alterar o respectivo produto, ensejando maior onerosidade da exação.
Diante desse panorama, constata-se que estando ausentes no art. 26, §2º, do Código Tributário Municipal, os demais elementos que deveriam ser observados pela Administração Pública no ato de apuração do valor “in concreto” para fins de lançamento do aspecto quantitativo da exação, deve-se ponderar que o Poder Executivo não possui a prerrogativa de fixar critérios, sem que a matéria esteja regulamentada de forma clara e razoavelmente precisa, posto que os imóveis apresentam diversas características.
Portanto, entendo que o Executivo Municipal, por via ato administrativo regulamentador, não possui a prerrogativa de elencar os critérios que irão alterar o padrão de construção dos imóveis e, assim repercutir no valor de metro quadrado de construção (“Vu”), produzindo efeitos sobre a base calculada do IPTU, sendo imprescindível para esse fim que a lei formalmente elaborada aponte os caracteres imobiliários que devem ser considerados para esse fim.
Corroborando o entendimento acima exposto, acerca da necessidade de lei para a hipótese em que o tributo se torne mais oneroso, em decorrência de ato do Poder Executivo, transcrevo abaixo o entendimento do excelso Supremo Tribunal Federal e do col. Superior Tribunal de Justiça:
CONSTITUCIONAL. TRIBUTÁRIO. IPTU. VALOR VENAL DO IMÓVEL. ATUALIZAÇÃO. NECESSIDADE DE LEI EM SENTIDO FORMAL. I. - É vedado ao Poder Executivo Municipal, por simples decreto, alterar o valor venal dos imóveis para fins de base de cálculo do IPTU. Precedentes. II. - Agravo não provido.
(STF, AI nº 420015 AgR / MS, Rel.: Min. Carlos Velloso, data do julgamento: 22/11/2005, Órgão Julgador: Segunda Turma, DJ 16-12-2005 PP-00098).
TRIBUTÁRIO. IPTU. MAJORAÇÃO DA BASE DE CÁLCULO POR MEIO DE DECRETO MUNICIPAL. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 160/STJ.
1. Nos termos da jurisprudência pacífica desta Corte, a majoração da base de cálculo do IPTU depende da elaboração de lei, não podendo um simples decreto atualizar o valor venal dos imóveis sobre os quais incide tal imposto com base em uma planta de valores, salvo no caso de simples correção monetária.
2. Não há que se confundir a simples atualização monetária da base de cálculo do imposto com a majoração da própria base de cálculo. A primeira encontra-se autorizada independentemente de lei, a teor do que preceitua o art. 97, § 2º, do CTN, podendo ser realizada mediante decreto do Poder Executivo; a segunda somente poderá ser realizada por meio de lei.
3. Incidência da Súmula 160/STJ: "é defeso, ao município, atualizar o IPTU, mediante decreto, em percentual superior ao índice oficial de correção monetária." Agravo regimental improvido.
(STJ, AgRg no AREsp 66849 / MG, Rel.: Min. Humberto Martins, Órgão Julgador: Segunda Turma, data do julgamento: 06/12/2011, data da publicação DJe 14/12/2011).
PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL. TRIBUTÁRIO. IPTU. MAJORAÇÃO DA BASE DE CÁLCULO POR MEIO DE DECRETO MUNICIPAL. IMPOSSIBILIDADE.
SÚMULA 160/STJ.
1. O recorrente demonstra mero inconformismo em seu agravo regimental, que não se mostra capaz de alterar os fundamentos da decisão agravada.
2. A jurisprudência desta Corte pacificou o entendimento de que a majoração da base de cálculo do IPTU depende da elaboração de lei, não podendo Decreto atualizar o valor venal dos imóveis sobre os quais incide tal imposto, com base em uma tabela (Mapas de Valores), salvo no caso de simples correção monetária. Precedentes.
3. Aplicação da Súmula 160/STJ: "É defeso, ao município, atualizar o IPTU, mediante decreto, em percentual superior ao índice oficial de correção monetária." 4. Agravo regimental não provido.
(STJ, AGRG NO RESP 930.502/MG, Rel.: Min. Mauro Campbell Marques, Órgão Julgador: Segunda Turma, data do julgamento: 26/05/2009, data da publicação DJe 12/06/2009).
E, analisando o caso posto sob exame, pode-se constatar que o valor do IPTU cobrado da parte autora, correspondente ao cotejo entre os exercícios de 2011/2012/2013/2014/2015/2016, sofreu reajuste que, na prática, incorreu em maior onerosidade do IPTU, em razão dos critérios introduzidos na Instrução Normativa 001/2011, circunstância que majorou o IPTU acima da correção monetária do IPCA.
Pelo acima exposto, verifico a existência de suficientes provas documentais que tornaram verossímeis suas alegações, satisfazendo a exigência do art. 273, caput, do CPC.
No que diz respeito ao receio de dano irreparável ou de difícil reparação, tenho que também se encontra presente, uma vez que caso não seja suspensa a majoração do IPTU, a parte autora será onerada com o pagamento de obrigação tributária majorada, cujo excesso, em se de cognição sumária, se afigura inexigível, por estar em desconformidade com o ordenamento jurídico.
Quanto ao perigo de irreversibilidade do provimento antecipado, verifico que tal circunstância não constitui óbice intransponível para o deferimento da tutela antecipatória, posto que nas hipóteses de revogação desta decisão ou de eventual improcedência dos pedidos quando do julgamento do mérito, a parte demandada poderá propor a adequada medida de cobrança da parcela tributária objeto da suspensão de inexigibilidade, utilizando as prerrogativas deferidas pela Lei nº 6.830/80 e pelo art. 3º, IV, da Lei nº 8.009/90.
Por fim, deve-se ressaltar que o art. 461, §5º, do CPC, assegura ao Magistrado, de ofício, a adoção de meios voltados para a efetividade da tutela jurisdicional, no sentido de se obter o resultado prático equivalente ao cumprimento, observadas as particularidades do presente caso concreto.

Corroborando o entendimento acima exposto, transcrevo abaixo fragmento do inteiro teor do Voto proferido pelo Ministro Castro Meira, do Superior Tribunal de Justiça – STJ:
Além de prever a possibilidade de concessão da tutela específica e da tutela pelo equivalente, o CPC armou o julgador com uma série de medidas coercitivas, denominadas na lei de "medidas necessárias", que têm como escopo viabilizar o quanto possível o cumprimento daquelas tutelas.
É o que se dessume do § 5º do artigo 461 do CPC:
"§ 5º. Para a efetivação da tutela específica ou a obtenção do resultado prático equivalente, poderá o juiz, de ofício ou a requerimento, determinar as medidas necessárias, tais como a imposição de multa por tempo de atraso, busca e apreensão, remoção de pessoas e coisas, desfazimento de obras e impedimento de atividade nociva, se necessário com requisição de força policial".
As medidas previstas no citado parágrafo foram antecedidas da expressão "tais como", o que denota o caráter não exauriente da enumeração. Assim, o legislador deixou ao magistrado a competência para a escolha das medidas que melhor se harmonizem às peculiaridades de cada caso concreto, com o objetivo de assegurar o cumprimento da tutela concedida.
Além do mais, concedeu-se ao julgador a possibilidade de abandonar a sua habitual posição de inércia, conferindo-lhe a lei a prerrogativa de agir, na escolha e na imposição das medidas, mesmo sem o requerimento da parte interessada.
(STJ, REsp 895846 / RS, Rel.: Min. Castro Meira, Segunda Turma, data do julgamento: 01/03/2007, DJ 13/03/2007 p. 338).
Por conseguinte, com amparo no art. 461, §5º, do CPC, com o escopo e compelir a parte demandada ao cumprimento da ordem judicial ora proferida, afigura-se imprescindível a suspensão dos efeitos da Instrução Normativa nº 001/2011, da Secretaria de Finanças Municipal, para fins de correção do cadastro imobiliário do imóvel descrito na petição inicial, a fim de que os critérios por ela introduzidos não sejam considerados para fins de cálculos e lançamentos tributários.
Por todo o exposto, com amparo no art. 273, caput, e inciso I, do CPC, defiro o pedido de antecipação dos efeitos da tutela, para, até ulterior deliberação deste juízo, determinar a suspensão da eficácia da Instrução Normativa nº 001/2011, da Secretaria de Finanças Municipal, sobre cálculos e lançamentos tributários do IPTU, em todos e quaisquer exercícios financeiros, sejam eles presentes ou futuros, e, de conseguinte, na forma do art. 151, V, do CTN, suspender a exigibilidade do crédito tributário resultante da majoração implementada pela Instrução Normativa nº 001/2011, até ulterior decisão deste Juízo, sobre cálculos e lançamentos tributários do IPTU, em todos e quaisquer exercícios financeiros, sejam eles presentes ou futuros, devendo a demandada proceder com a substituição do valor do metro quadrado de construção (Vu) que atualmente se encontra prescrito no cadastro imobiliário do autor, para fins de cálculos e lançamentos tributários, em todos e quaisquer exercícios financeiros, sejam eles presentes ou futuros, pelo montante vigente em janeiro/2011, atualizado tão somente pelo reajuste do índice oficial da inflação (IPCA-FGV, na forma do art. 2º, §2º, da Lei Municipal nº 16.607/2000), ressalvada a hipótese de inovação legislativa.
No mais, compulsando os autos, observo que a pretensão deduzida pela parte autora demanda o exame de matéria de direito, razão pela qual entendo que o julgamento da presente lide poderá ocorrer de forma antecipada, prescindindo a realização da audiência de instrução e julgamento, a fim de que seja atendido o preceito constitucional que determina a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação, na forma do art. 5º, LXXVIII, da CF/88.
Diante desse panorama, considerando que o cerne da presente demanda recai sobre matéria de direito, determino o cancelamento da audiência de instrução e julgamento.
Sendo assim, cite-se a parte demandada para que a mesma, na forma do art. 9º, I, da Resolução nº 321/2011, do TJPE, informe se há possibilidade de conciliação ou necessidade de produção de prova oral, e em não havendo interesse pela parte demandada, cite-se para apresentar sua defesa dentro do prazo de 30 (trinta) dias.
Após, intime-se a parte autora para que, dentro do prazo de 10 (dez) dias, manifeste-se acerca de eventual preliminar ou documento anexado pela parte demandada, bem como anexar prova dos pagamentos realizados em anos anteriores.
Decorridos os prazos supra mencionados, retornem os autos conclusos para julgamento.
Recife, 12 de fevereiro de 2016.
Nicole de Faria Neves
Juíza de Direito